Thời gian đầu của quá trình dân chủ hóa, một quốc gia phải đối mặt với rất nhiều khó khăn. Thực tế cho thấy, nhiều nền dân chủ mới không tồn tại được lâu và nhanh chóng quay trở lại chế độ độc tài. Ví dụ, chỉ khoảng hai đến ba năm sau khi Mùa xuân Ả Rập lật đổ những chế độ độc tài ở Trung Đông và Bắc Phi, người dân Ai Cập và một số nước ở Ả Rập khác lại phải sống dưới một chế độ độc tài khác, thậm chí cực đoan hơn. [1]
“Điều gì ảnh hưởng đến sự sống còn của một chế độ dân chủ?”. Có nhiều câu trả lời cho câu hỏi này, từ kinh tế, lịch sử, văn hóa đến môi trường quốc tế. Bài viết này sẽ phân tích hai khía cạnh được cho là có tính quyết định sự hưng vong của một nền dân chủ: (1) mô hình hành pháp và (2) bối cảnh độc tài trong quá khứ.
Mục lục
Mô hình hành pháp
Cơ quan hành pháp (chính phủ) là cơ quan thực thi pháp luật và chính sách được đưa ra bởi nhánh lập pháp (nghị viện/quốc hội). Hiện nay, có hai mô hình hành pháp mà một quốc gia dân chủ non trẻ có thể học tập theo. Một là mô hình chính thể cộng hòa tổng thống (presidential system) mà điển hình là Mỹ. Hai là, mô hình chính thể cộng hòa đại nghị (parliamentary system) của Anh.
Các nhà khoa học chính trị phương Tây vẫn còn tranh cãi liệu mô hình hành pháp phù hợp thì có thể bảo vệ nền dân chủ tốt hơn hay không. Và phe thắng thế đang ủng hộ mô hình chính thể đại nghị kiểu Anh.
Cố học giả Juan Linz (từng là giáo sư tại Đại học Yale, Hoa Kỳ) có lẽ là người ủng hộ mô hình chính thể đại nghị mạnh mẽ nhất. Cách đây hơn 30 năm, trong hai bài nghiên cứu gây tiếng vang đăng trên tạp chí Journal of Democracy, một trong những tạp chí ngành khoa học chính trị uy tín, Linz đã chỉ ra một vài lý do vì sao chính thể cộng hòa đại nghị bảo vệ nền dân chủ tốt hơn mô hình cộng hòa tổng thống. [2]
Thứ nhất, mô hình chính thể đại nghị nhìn chung cho phép nhiều đảng chính trị cùng có mặt ở nghị viện và cùng tham gia vào quản trị đất nước. [3] Điều này có nghĩa là cho phép các đảng chính trị – đại diện cho những nhóm khác nhau trong xã hội – liên minh để cùng chia sẻ quyền lực.
Ngược lại, hệ thống chính thể cộng hòa tổng thống thường chỉ cho phép một đảng duy nhất điều hành chính phủ. Vì không tạo điều kiện cho sự thỏa hiệp và chia sẻ quyền lực nên dễ khiến nền dân chủ non trẻ sụp đổ.
Cần hiểu rằng khi một quốc gia đang quá độ từ nền độc tài sang dân chủ, sẽ có rất nhiều các nhóm trong xã hội muốn có tiếng nói và đại diện trong hệ thống chính trị, đặc biệt là những nhóm yếu thế trong thời kỳ độc tài trước đây. Một mô hình cho phép nhiều nhóm cùng có mặt ở nhánh lập pháp (quốc hội/nghị viện) và cùng tham gia hành pháp (chính phủ) có thể tạo tiền đề vững chắc cho một nền dân chủ non trẻ.
Thứ hai, vì tổng thống thường có nhiệm kỳ cố định và không dựa vào nghị viện để nắm quyền nên rất khó để loại bỏ một tổng thống không được lòng dân. Thay vào đó, để loại một tổng thống, cần đến quá trình luận tội (impeachment). [4] Ví dụ, ở Mỹ, để cách chức một tổng thống, đầu tiên Hạ viện phải mở một cuộc điều tra luận tội tổng thống, cáo buộc tổng thống phạm phải những tội nghiêm trọng do hiến pháp quy định. Sau đó, Thượng viện sẽ tổ chức một phiên tòa luận tội để kết tội tổng thống. Tổng thống sẽ bị kết tội và phải từ chức nếu Thượng viện có 2/3 số phiếu đồng ý. [5]
Tuy nhiên, cuộc điều tra luận tội rất dễ bị sử dụng như một trò chơi phe phái giữa các đảng trong quốc hội. [6] Theo Linz, việc thay đổi tổng thống qua quá trình luận tội thường gây ra khủng hoảng cho cả hệ thống chính trị.
Ngược lại, vì thủ tướng được bầu ra từ nghị viện nên phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Nếu thủ tướng không được ưa chuộng, nghị viện có thể kêu gọi một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm (vote of no confidence) để loại bỏ thủ tướng và thành lập chính phủ mới. Điều này có nghĩa là thủ tướng có thể bị loại bỏ bởi chính những thành viên trong đảng của mình nếu mất uy tín. Do đó, nó cho phép việc thay đổi chính phủ liên tục trong hệ thống chính thể đại nghị mà không làm cả hệ thống chính trị khủng hoảng. Nhật và Ý là hai quốc gia thay đổi thủ tướng và chính phủ liên tục, nhưng vẫn là các quốc gia dân chủ mạnh mẽ. [7]
Thứ ba, tổng thống có thể là người hoàn toàn không có kinh nghiệm chính trị, trong khi thủ tướng bắt buộc phải trải qua nhiều năm chinh chiến trong chính trị. Trong chế độ tổng thống, người dân đi bầu trực tiếp tổng thống nên bất cứ ai có đủ tiềm lực tài chính và có sức lôi cuốn quần chúng, ngay cả khi chưa từng giữ một chức vụ chính trị nào (như Donald Trump) cũng có thể trúng cử. Ngược lại, vì là người người lãnh đạo của đảng có nhiều ghế nhất ở nghị viện (hoặc đảng liên minh) nên thủ tướng thường phải có hàng chục năm kinh nghiệm trên chính trường.
Trong giai đoạn mới chuyển sang dân chủ, các vấn đề kinh tế, môi trường và quản trị tồn đọng từ giai đoạn độc tài sẽ không thể được giải quyết triệt để ngay. Người dân, vốn chưa hiểu nhiều về dân chủ, có thể dễ bị thu hút bởi một nhà lãnh đạo ngoại đạo có xu hướng độc tài nhưng có khả năng kết nối với quần chúng.
Một nhà lãnh đạo ngoại đạo không hẳn là xấu nhưng lịch sử cho thấy rất nhiều các thể chế dân chủ bị suy yếu bởi các nhà dân túy ngoại đạo (populist outsiders). [8] Các nhà độc tài khét tiếng như Adolf Hitler (Đức), Benito Mussolini (Ý), hay Hugo Chávez (Venezuela) đều là những nhà dân túy ngoại đạo, được dân bầu lên qua các cuộc bầu cử dân chủ tự do.
Riêng ở châu Mỹ Latin nơi chính thể cộng hòa tổng thống được nhiều quốc gia áp dụng, trong số 15 vị tổng thống được dân bầu lên ở Bolivia, Ecuador, Peru và Venezuela trong khoảng thời gian từ năm 1990 đến năm 2012 thì có đến năm người là nhà dân túy ngoại đạo. Cả năm vị tổng thống này đều dần dần củng cố quyền lực và làm suy yếu nền dân chủ. [9]
Thứ tư, chế độ chính thể cộng hòa tổng thống có sự phân chia quyền lực rõ ràng giữa nhánh hành pháp (quốc hội) và lập pháp (chính phủ). Người dân bầu tổng thống và người đại diện trong quốc hội riêng lẻ.
Juan Linz lập luận rằng điểm bất lợi lớn nhất của sự phân chia này là rất khó để chỉ rõ ai và nhánh nào phải chịu trách nhiệm nếu một chính sách thất bại hoặc một cuộc khủng hoảng xảy ra. Người dân có thể quy trách nhiệm vào người đại diện trong quốc hội hoặc tổng thống. Điều này khiến cuộc chiến đổ lỗi giữa hai nhánh, giữa các đảng phái và giữa các chính trị gia trở nên gay gắt. Cuối cùng, không ai phải chịu trách nhiệm cuối cùng.
Ngược lại, trong chính thể cộng hòa đại nghị, ai cũng biết rằng, thủ tướng là người lãnh đạo chính phủ và quốc hội. Khi có những khủng hoảng chính sách xảy ra, người dân có thể chỉ đích danh thủ tướng. Chính vì vậy, rất nhiều thủ tướng không vượt qua được cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm và phải từ chức khi một chính sách thất bại.
Hay mô hình độc tài trong quá khứ?
Lập luận và bằng chứng của Juan Linz tuy khá thuyết phục, nhưng tất nhiên không phải ai cũng đồng ý với những luận điểm trên của ông. Người phản đối Linz mạnh mẽ nhất là hai nhà khoa học chính trị Scott Mainwaring (giáo sư tại Đại học Notre Dame, Mỹ) và Matthew Shugart (giáo sư tại Đại học California, Davis, Mỹ). Trong một bài nghiên cứu đăng trên tạp chí Comparative Politics vào năm 1997, Mainwaring và Shugart chỉ ra hai lỗi lớn nhất trong lập luận và bằng chứng của Linz. [10]
Thứ nhất, trên thế giới, mô hình chính thể đại nghị thường được áp dụng ở các nước châu Âu, trong khi mô hình chính thể cộng hòa tổng thống thường được áp dụng ở các nước Mỹ Latin và châu Phi. [11] Juan Linz nhìn vào các nước châu Âu nơi có nền dân chủ ổn định và các nước châu Mỹ Latin và châu Phi nơi chính trị luôn bất ổn để chứng minh rằng chính thể đại nghị bảo vệ dân chủ tốt hơn chính thể cộng hòa tổng thống. Tuy nhiên, châu Âu có nền dân chủ bền vững hơn châu Mỹ Latin và châu Phi có thể là vì nhiều lý do khác.
Cụ thể, theo Mainwaring và Shugart, các nước châu Âu có nền kinh tế phát triển hơn các nước Mỹ Latin và châu Phi. Một nước có nền kinh tế phát triển thường cũng có chỉ số dân chủ cao hơn. Chính thể cộng hòa đại nghị cũng thường thấy ở những nước có diện tích địa lý và dân số nhỏ. Xây dựng một nền dân chủ ở các nước nhỏ cũng dễ dàng hơn.
Cũng là người ủng hộ chính thể đại nghị như Mainwaring và Shugart, học giả José Antonio Cheibub (Giáo sư tại Đại học Texas A&M, Mỹ) trong cuốn sách nổi tiếng “Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy” xuất bản năm 2007, còn chỉ ra một yếu tố cực kỳ quan trọng ở nhiều nước Mỹ Latin – nơi chính thể cộng hòa tổng thống được ưa chuộng, đó là phần lớn các nước dân chủ Mỹ Latin theo chế độ cộng hòa tổng thống trước đó đều từng là chế độ độc tài quân sự. Trong khi đó, các nước có chính thể cộng hòa đại nghị thường từng trải qua độc tài dân sự. [12] Bằng chứng cho thấy, các nước dân chủ từng từng bị cai trị bởi các nhà quân sự thì dễ sụp đổ hơn. [13]
Có thể, chính các yếu tố như kinh tế, diện tích quốc gia, lịch sử thuộc địa và mô hình độc tài trong quá khứ, chứ không phải là mô hình của cơ quan hành pháp, mới là nguyên nhân thật sự giải thích liệu một nền dân chủ có đứng vững được hay không. [14] Hay nói như lời của Antonio Cheibub, chính thể cộng hòa tổng thống (tình cờ) tồn tại ở các quốc gia có các điều kiện sẵn có thì không phù hợp cho một nền dân chủ.
Mainwaring và Shugart còn cho rằng, liệu mô hình cộng hòa đại nghị có tạo điều kiện cho các đảng chính trị chia sẻ quyền lực hay không còn phụ thuộc vào việc quốc gia đó có bao nhiêu đảng chính trị có thể nắm quyền. Nếu một quốc gia theo mô hình đại nghị chỉ có khoảng hai đảng chính, thủ tướng cũng không có động lực để thỏa hiệp và chia sẻ quyền lực. Trong trường hợp này, thủ tướng dễ dàng củng cố quyền lực hơn tổng thống nếu có thể chặt chẽ kiểm soát quyền lực trong đảng của mình. Khi chiếm đa số ghế trong nghị viện, một đảng có thể kiểm soát toàn bộ cơ quan hành pháp và lập pháp trong một khoảng thời gian kéo dài, như thường thấy ở Anh. [15]