„Bang giao dựa trên sức mạnh kinh tế không bao giờ là dễ dàng. Các biện pháp cưỡng chế như trừng phạt thường không thuyết phục được mục tiêu, bất kể chúng được Washington hay Bắc Kinh áp đặt. Mặc dù những biện pháp dụ dỗ có vẻ hứa hẹn nhiều hơn, nhưng chúng cũng đi kèm với rủi ro. Trong trường hợp của Trung cộng, thất bại xảy ra nhiều hơn là thành công.“
Audrye Wong
Anh Khoa dịch
Người ta thường nói Trung cộng đã làm chủ được nghệ thuật bang giao quốc tế dựa trên sức mạnh kinh tế (Statecraft). Các nhà quan sát thường lo lắng rằng bằng cách sử dụng sức mạnh kinh tế ngày càng tăng, quốc gia này đang cố gắng mua thiện chí và ảnh hưởng. Trong đại dịch COVID-19, Bắc Kinh đã khai thác sự thống trị trong lĩnh vực chuỗi cung ứng hàng hóa để giành được sự ủng hộ bằng cách tặng khẩu trang và bây giờ là vắc xin cho một số nước khác. Và từ lâu, họ đã sử dụng các khoản trợ cấp không công bằng của nhà nước để điều chỉnh sân chơi theo hướng có lợi cho các công ty Trung cộng.
Bắc Kinh cũng đã vũ khí hóa các mối quan hệ thương mại đang mở rộng. Trung cộng đã vượt qua Hoa Kỳ để trở thành đối tác thương mại toàn cầu hàng đầu vào năm 2013 và hiện là nguồn nhập khẩu hàng đầu của khoảng 35 quốc gia và là điểm đến xuất khẩu hàng đầu của khoảng 25 quốc gia. Chính phủ Trung cộng đã không ngần ngại tận dụng khả năng tiếp cận thị trường tiêu dùng của mình để gây áp lực buộc các chính phủ và công ty nước ngoài phải tuân theo mong muốn của mình.
Ví dụ, vào năm 2019, họ đã hủy bỏ chuyến thăm của một phái đoàn thương mại đến Thụy Điển sau khi một hiệp hội văn học Thụy Điển trao giải thưởng cho một người bán sách gốc Hoa bị giam giữ. Năm sau, Trung cộng trả đũa lời kêu gọi một cuộc điều tra độc lập của Úc về nguồn gốc của đại dịch COVID-19 bằng cách áp đặt thuế quan đối với một loạt sản phẩm của nước này. Nhiều người lo sợ rằng những biện pháp như vậy chỉ là một một phần nhỏ của những gì sắp xảy ra khi Trung cộng gia tăng sử dụng ảnh hưởng kinh tế của mình để bắt nạt các quốc gia khác.
Phần lớn nỗi lo lắng tập trung vào Sáng kiến một Vành đai một Con đường (BRI), một tập hợp khổng lồ các dự án cơ sở hạ tầng do Trung cộng tài trợ, từ đường sắt đến hải cảng, được miêu tả là một nỗ lực đế quốc thời hiện đại. Nhắm vào BRI, các quan chức Hoa Kỳ đã cáo buộc Trung cộng thực hiện các biện pháp “Ngoại giao bẫy nợ“, được cho là có mục đích gây khó khăn cho các nước nhận nợ bằng các khoản vay khổng lồ và sau đó phải chịu các nhượng bộ chiến lược khi họ không có khả năng trả nợ. Nhiều quan chức trong số này lo lắng rằng cùng lúc với việc Trung cộng đang mài giũa các công cụ kinh tế của mình, thì Hoa Kỳ lại có tốc độ tăng trưởng kém đi và quên mất cách biến sức mạnh kinh tế thành lợi ích chiến lược.
Nhưng quan sát kỹ sẽ thấy rằng thành tích của Trung cộng kém ấn tượng hơn nhiều so với người ta thường nghĩ. Ví dụ, những nỗ lực ngoại giao dựa trên sức mạnh kinh tế của họ thường gây ra phản kháng. Tại nhiều quốc gia trong số hơn 60 quốc gia nhận đầu tư BRI, ngay cả ở những quốc gia mong muốn đầu tư của Trung cộng nhất, các quan chức đã phàn nàn về chất lượng xây dựng kém, chi phí tăng cao và suy thoái môi trường. Bắc Kinh đã buộc phải ở vào thế phòng thủ, với việc Chủ tịch Trung cộng Tập Cận Bình cố gắng nhấn mạnh tầm quan trọng của các dự án “chất lượng cao” và “giá cả hợp lý”. Nhiều quốc gia đã đòi làm ăn ở thị trường Trung cộng theo hướng có đi có lại; một số nước khác đã hoàn toàn từ bỏ các sáng kiến của Trung cộng và đang tìm kiếm nguồn tài chính ở những nơi khác.
Trung cộng đã cố gắng mở rộng ồ ạt sự hiện diện kinh tế ra ngoài biên giới của mình, nhưng cho đến nay, nước này vẫn chưa thể biến nó thành ảnh hưởng chiến lược lâu dài. Nền kinh tế Trung cộng tạo ra một lực hấp dẫn mạnh mẽ, nhưng như Bắc Kinh đang phát hiện, điều đó không nhất thiết có nghĩa là các quốc gia khác đang thay đổi quỹ đạo chính trị của họ.
TRUNG CỘNG MUỐN GÌ
Trong vài thập kỷ qua, dấu ấn kinh tế toàn cầu của Trung cộng đã phát triển cực kỳ mạnh mẽ. Năm 1995, Trung cộng chỉ chiếm ba phần trăm thương mại toàn cầu, nhưng đến năm 2018, nhờ vào tốc độ tăng trưởng kinh tế lớn, Trung cộng đã chiếm 12% – tỷ trọng lớn hơn so với bất kỳ quốc gia nào. Vào năm 2020, một phần do đại dịch, Trung cộng đã trở thành đối tác thương mại lớn nhất của EU, thay thế Hoa Kỳ. Đầu tư nước ngoài của Trung cộng cũng đã gia tăng nhanh chóng ở các nước đang phát triển, với các công ty và ngân hàng Trung cộng đang đổ tiền vào Đông Nam Á, Châu Phi và Châu Mỹ Latinh. Bắc Kinh cũng đã đảm nhận vai trò lãnh đạo tích cực trong nền kinh tế toàn cầu, sự tự tin của nước này được nâng cao nhờ đã vượt qua cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 một cách tốt đẹp. Vào năm 2014, Trung cộng đã công bố Ngân hàng Đầu tư Cơ sở Hạ tầng Châu Á, một ngân hàng phát triển đa phương với số vốn ban đầu là 100 tỷ USD, sau đó đã phát triển với hơn 100 quốc gia. Nhiều đối tác và đồng minh truyền thống của Hoa Kỳ đã tham gia bất chấp sự phản đối của Washington.
Trung cộng muốn làm gì với tất cả sức mạnh kinh tế mới hình thành này? Tình trạng không minh bạch của hệ thống chính trị của Trung cộng khiến nhiều nước coi hành vi của họ là một quy trình ra quyết định theo kiểu tập trung theo đuổi một chiến lược lớn nhất quán, nhưng các chính sách của Trung cộng trên thực tế thường là sản phẩm của sự cạnh tranh và thỏa hiệp giữa nhiều phe – chính quyền địa phương, các quan chức cấp cao, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, v.v. Hãy xem xét BRI. Những gì bắt đầu như một kế hoạch mơ hồ và ngổn ngang đã phát triển theo cách tự phát, đôi khi bị các quan chức chính phủ lợi dụng và các công ty tìm cách thu lợi riêng. Nhiều dự án được thúc đẩy ít bởi một chiến lược tổng thể hơn là bởi sở thích của một số cá nhân.
Một sai lầm khác là cho rằng hành động của Trung cộng được thúc đẩy bởi mong muốn xuất khẩu hệ thống chính trị chuyên quyền và hệ thống kinh tế ổn định của riêng mình. Đúng là ông Tập ngày càng đàn áp ở trong nước và hung hăng ở nước ngoài, nhưng Trung cộng vẫn bận tâm nhiều hơn đến việc bảo vệ lợi ích của chính mình hơn là cố gắng làm cho các nước khác theo con đường của họ. Mặc dù Trung cộng đang tìm cách định hình lại hệ thống quốc tế để phản ánh các ưu tiên của họ, nhưng điều đó khác xa so với việc cố gắng lật ngược hoàn toàn trật tự hiện tại.
Điều thực sự thúc đẩy chính sách kinh tế của Trung cộng không phải là những thiết kế chiến lược vĩ đại hay những áp lực chuyên quyền mà là một cái gì đó thực tế hơn và ngắn hạn hơn: ổn định và tồn tại. Mục tiêu cơ bản của Đảng Cộng sản Trung cộng là duy trì tính hợp pháp của sự cai trị của nó. Do đó, chính sách kinh tế của Trung cộng thường được sử dụng để dập tắt các khủng hoảng trước mắt và bảo vệ hình ảnh trong nước và quốc tế của ĐCSTH. Trung cộng muốn dập tắt những lời chỉ trích và khen thưởng những người ủng hộ các chính sách của mình. Điều này đặc biệt đúng khi nói đến các vấn đề liên quan đến chủ quyền quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ (chẳng hạn như Đài Loan, Tây Tạng, Biển Hoa Đông và Biển Hoa Nam) và quản trị trong nước (chẳng hạn như việc Trung cộng đối xử với người Duy Ngô Nhĩ ở Tân Cương và việc xử lý đại dịch COVID -19).
Bắc Kinh tiếp cận các nỗ lực nhằm chuyển đổi sức mạnh kinh tế thành ảnh hưởng địa chính trị theo một số cách khác nhau. Trung cộng thường tận dụng quy mô thị trường nội địa của mình để áp đặt các hạn chế thương mại đối với các quốc gia mà họ muốn trừng phạt, nhưng theo những cách có mục tiêu và mang tính biểu tượng nhằm giảm thiểu thiệt hại cho nền kinh tế của chính họ.
Chính phủ Trung cộng đã áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với hoạt động xuất khẩu cá hồi của Na Uy sau khi nhà bất đồng chính kiến Lưu Hiểu Ba được trao giải Nobel Hòa bình, và họ đã chặn xuất khẩu chuối của Phi Luật Tân sau khi bùng phát căng thẳng ở Biển Đông, trong cả hai trường hợp với lý do được cho là vì an toàn thực phẩm. Trung cộng cũng đã tận dụng quy mô của mình bằng cách khuyến khích tẩy chay — chẳng hạn như kêu gọi người tiêu dùng Trung cộng không ủng hộ chuỗi cửa hàng bách hóa Hàn Quốc nhằm ngăn cản Seoul triển khai hệ thống phòng thủ tên lửa do Mỹ dẫn đầu.
Tận dụng vị thế của Trung cộng với tư cách là nhà đầu tư nước ngoài và nhà sản xuất công nghệ hàng đầu, chính phủ Trung cộng và các công ty của nước này đã đóng vai trò tích cực trong các cơ quan thiết lập tiêu chuẩn quốc tế và thúc đẩy xuất khẩu thiết bị của Trung cộng, đặc biệt là các công nghệ mới nổi – một số có ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, chẳng hạn như 5G và trí tuệ nhân tạo.
Nhưng có lẽ đặc điểm nổi bật nhất trong chính sách kinh tế của Trung cộng là sử dụng các biện pháp khuyến khích tích cực. Những ưu đãi này có hai hình thức: theo đó, Bắc Kinh mua chuộc các nhà lãnh đạo chính trị thông qua các giao dịch bất chính, và theo luật, qua đó họ dùng các nhóm lợi ích nước ngoài để vận động chính phủ của họ có quan hệ chặt chẽ hơn với Trung cộng.
PHƯƠNG PHÁP PHÁ HOẠI
Trung cộng thường cung cấp các khuyến khích kinh tế theo những cách bất hợp pháp và không rõ ràng nhằm phá vỡ các quy trình và thể chế chính trị. Khi các công ty Trung cộng ngày càng đầu tư ra nước ngoài, các doanh nghiệp nhà nước hoặc công ty tư nhân, đôi khi được sự chấp thuận ngầm của các quan chức Trung cộng, đã đưa hối lộ và lại quả cho giới tinh hoa ở các nước nhận đầu tư hoặc các dự án viện trợ để xoa dịu bộ máy hành chính. Vào những thời điểm khác, các công ty Trung cộng đã bỏ qua quy trình đấu thầu cạnh tranh và việc phê duyệt theo quy định để giành được hợp đồng, thường là với giá được đội lên, tạo ra thêm lợi nhuận cho cả các đối tác Trung cộng và giới tinh hoa địa phương. Tôi gọi những biện pháp này là “cà rốt phá hoại”.
Theo nhiều cách, việc sử dụng chúng phản ánh nền kinh tế chính trị trong nước của Trung cộng, nơi các doanh nghiệp phụ thuộc vào các mối quan hệ với các quan chức, tham nhũng phổ biến và ít quy định quản lý đầu tư và viện trợ nước ngoài. Nghiên cứu của tôi cho thấy rằng phương pháp này hoạt động tốt nhất ở những quốc gia có ít trách nhiệm giải trình trước công chúng — nơi mà thông tin bị hạn chế và các nhà lãnh đạo chính trị không cần lo lắng về dư luận và pháp quyền.
Cam Bốt là một trường hợp điển hình. Thủ tướng lâu năm Hun Sen và gia đình ông kiểm soát quân đội, cảnh sát và phần lớn nền kinh tế. Các phương tiện truyền thông ngoan ngoãn nghe lời chính phủ, các nhà báo, nhà hoạt động, và các chính trị gia đối lập thường xuyên phải im lặng trước những lời đe dọa và bạo lực. Do đó, chi tiết về các dự án viện trợ và đầu tư của Trung cộng ở Cam Bốt không được rõ ràng, nhưng những thông tin được đưa ra cho thấy một chính phủ đã bị ảnh hưởng của Trung cộng làm tha hóa sâu sắc.
Các dự án do Trung cộng tài trợ có xu hướng làm giàu cho giới chóp bu trong khi xua đuổi người nghèo và làm suy thoái môi trường. Ví dụ, ở tỉnh phía tây nam Koh Kong, một tập đoàn đầu tư của Trung cộng đang xây dựng một khu phức hợp lớn bao gồm khu nghỉ dưỡng, cảng, sân bay, nhà máy điện, khu sản xuất, đường xá và đường cao tốc — tổng cộng trị giá khoảng 3,8 tỷ USD. Trong khi giới chóp bu Cam Bốt sử dụng dự án để kiếm tiền riêng, thì việc xây dựng đã phá hủy các khu vực sinh thái nhạy cảm và buộc người dân phải rời khỏi nhà của họ. Bắc Kinh có thể được hưởng lợi: khu nghỉ dưỡng này có vẻ quá lớn so với số lượng du khách mà khu vực này có thể thu hút, nhưng sân bay và cảng dường như được thiết kế tốt cho quân đội Trung cộng sử dụng.
Số tiền lớn như vậy đã cho phép Trung cộng mua Cam Bốt vận động cho họ— đặc biệt, liên quan đến các yêu sách hàng hải hung hăng của họ ở Biển Đông. Tại hội nghị thượng đỉnh năm 2012 của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á, Cam Bốt, khi đó giữ vị trí chủ tịch, đã ngăn chặn các cuộc thảo luận về các tranh chấp ở Biển Đông và lần đầu tiên trong lịch sử của ASEAN, tổ chức này không thể đưa ra một tuyên bố chung. Tại một thời điểm, ngoại trưởng Cam Bốt đã cắt lời các đại biểu cố gắng đưa ra vấn đề, và ở một thời điểm khác, ông đã giận dữ ra khỏi phòng khi họ đề xuất một tuyên bố thậm chí là nhẹ nhàng.
Các quan chức chính phủ mà tôi đã phỏng vấn trong khu vực đã mô tả hành vi của Cam Bốt tại hội nghị thượng đỉnh này là kết quả của một “thỏa thuận tiền tệ trực tiếp”, trong đó Bắc Kinh trả tiền cho chính phủ Cam Bốt để đổi lấy sự hỗ trợ của họ. Trong những tháng trước cuộc họp, các nhà lãnh đạo cấp cao của Trung cộng đã đến thăm Phnom Penh, cung cấp các khoản tài trợ và cho vay bổ sung cho các dự án phát triển và cơ sở hạ tầng trị giá hàng trăm triệu USD. Khoản đầu tư này đã mang lại kết quả tuyệt vời: kể từ năm 2012, ASEAN đã trở nên chia rẽ và rời rạc hơn, cho phép Bắc Kinh củng cố vị trí của mình, cả về lời lẽ lẫn quân sự, ở Biển Đông.
Một hiện tượng tương tự đang diễn ra ở Đông Âu. Các chính phủ ngày càng phi tự do của Hungary và Serbia đã vui vẻ chấp nhận các khoản tài trợ để đổi lấy việc thúc đẩy các quan điểm trong chính sách đối ngoại của Trung cộng. Ví dụ, một tuyến đường sắt tốc độ cao chạy qua hai quốc gia vẫn được giữ bí mật, kể cả khi chi phí đã tăng cao và nảy sinh nghi ngờ về tính kinh tế của nó. Một phần của dự án đang được xây dựng bởi một doanh nghiệp nhà nước Trung cộng trước đây đã bị Ngân hàng Thế giới đưa vào danh sách đen vì những bất thường, và một phần khác, bởi một đồng minh kinh doanh tham nhũng của thủ tướng Hungary.
Đổi lại, Hungary và Serbia đã cư xử ngoan ngoãn đối với Trung cộng. Hungary đã đưa ra các tuyên bố chính thức lặp lại quan điểm của Bắc Kinh về Biển Đông, và tổng thống Serbia, ngoài việc hôn lên lá cờ Trung cộng để tỏ lòng biết ơn vì đã nhận được nguồn cung cấp y tế sớm trong đại dịch COVID-19, đã bày tỏ sự ủng hộ đối với luật an ninh quốc gia tại Hồng Kong. Ở châu Âu, Trung cộng đã gặt hái được một số thành quả dễ dàng, chẳng hạn như các tuyên bố công khai và phủ quyết trong EU, và không có quốc gia nào trong khu vực thay đổi hoàn toàn định hướng chính sách đối ngoại của mình. Tuy nhiên, Bắc Kinh đã cố gắng làm giảm bớt sự chỉ trích của quốc tế và gây ra sự chia rẽ đáng xấu hổ trong công chúng về các vấn đề mà các nước châu Âu từng thống nhất.
Sự phá hoại của Trung cộng đã không hoạt động tốt ở các quốc gia có sự minh bạch và giám sát tốt hơn. Phi Luật Tân trong nhiệm kỳ tổng thống của Gloria Arroyo, người phục vụ từ năm 2001 đến 2010 – thời điểm mà đất nước này có lĩnh vực truyền thông sôi động và hệ thống chính trị cạnh tranh, bất chấp mức độ tham nhũng cao. Dưới thời Arroyo, Trung cộng đã đồng ý tài trợ và xây dựng cơ sở hạ tầng đường sắt và viễn thông trị giá 1,6 tỷ USD.
Nhiều dự án đã được trao thông qua các hợp đồng không đấu thầu được định giá cao ngất ngưởng. Ví dụ, một tuyến đường sắt đô thị đã được lên kế hoạch có tên là Northrail, được dàn xếp và trở thành tuyến đường sắt đắt nhất thế giới (trên mỗi km). Chi phí cho một mạng băng thông rộng quốc gia, do công ty nhà nước Trung cộng ZTE xây dựng, đã tăng vọt từ 130 triệu đô la lên 329 triệu đô la Mỹ do các khoản lại quả cho những nhân vật chính trị quan trọng, bao gồm cả chủ tịch ủy ban bầu cử Phi Luật Tân và chồng của tổng thống. Như đã được khẳng định, vào năm 2005, công ty dầu khí quốc gia Phi Luật Tân đã ký một thỏa thuận thăm dò tài nguyên dưới biển nhằm hợp pháp hóa các tuyên bố chủ quyền trên biển của Trung cộng.
Tuy nhiên, tất cả những điều ác ý này đã bị báo chí phanh phui, và một phản ứng dữ dội của công chúng xảy ra sau đó. Trong suốt năm 2007 và 2008, Thượng viện Phi Luật Tân đã tổ chức 13 phiên điều trần công khai, với đỉnh điểm là một báo cáo dài và gay gắt buộc các chính trị gia Phi Luật Tân và các công ty Trung cộng phải chịu trách nhiệm về hành vi tham nhũng của họ. Các chính trị gia, nhà hoạt động và các nhóm xã hội dân sự đã tổ chức các cuộc biểu tình chống chính phủ ở Manila và các thành phố khác. Đáp lại, chính phủ đã đình chỉ và xem xét một loạt các dự án do Trung cộng tài trợ, và một số nhân vật thuộc giới tinh hoa có liên quan đã bị buộc tội và xét xử trước tòa.
Thật khó để mô tả chiến dịch của Trung cộng ở Phi Luật Tân là một thành công. Năm 2010, Benigno Aquino III được bầu làm tổng thống với cương lĩnh chống tham nhũng và tỏ ra hoài nghi Bắc Kinh hơn người tiền nhiệm. Mặc dù tổng thống đương nhiệm, Rodrigo Duterte, tỏ ra háo hức hơn với đầu tư của Trung cộng, nhưng ông vẫn bị hạn chế một phần bởi các nhà lập pháp đã thúc đẩy sự minh bạch hơn và các cơ quan chính phủ đã thực hiện các thủ tục xem xét nghiêm ngặt hơn. Dù gì đi nữa, chính sách của nước này về vấn đề mà Trung cộng quan tâm nhất, Biển Đông, về cơ bản vẫn không thay đổi: Phi Luật Tân vẫn kiên quyết với các yêu sách lãnh thổ của mình.
Những thất bại như vậy khá phổ biến. Tại Úc, Bắc Kinh đã sử dụng các doanh nhân Trung cộng để đóng góp cho chiến dịch tranh cử và tài trợ cho các cơ sở giáo dục nhằm thuyết phục các chính trị gia và các tiếng nói khác ủng hộ lập trường của Trung cộng về Biển Đông và nhân quyền. Phản ứng dữ dội diễn ra nhanh chóng: vào năm 2017, một chính trị gia nổi tiếng được cho là đã nhận tiền của Trung cộng và bị coi là đi theo đường lối của nước này đã buộc phải từ chức và năm sau, Quốc hội Úc đã thắt chặt luật về can thiệp chính trị nước ngoài. Vào năm 2015, tổng thống Sri Lanka đã bị bỏ phiếu bãi nhiệm sau khi bật đèn xanh cho các dự án cơ sở hạ tầng không bền vững và tham nhũng của Trung cộng trị giá hàng tỷ đô la, và ba năm sau, số phận tương tự lại xảy ra với tổng thống Maldives.
Ở Mã Lai cũng xảy ra tương tự vào năm 2018. Thủ tướng đương nhiệm, Najib Razak, bị sa lầy vào các vụ bê bối tham nhũng do quản lý kém quỹ đầu tư nhà nước của Mã Lai, một số liên quan đến các khoản đầu tư do Trung cộng tài trợ, trong đó chi phí hợp đồng bị tăng cao để trang trải cho các khoản nợ của quỹ này. Các cử tri đã khiến đảng của ông thất bại thê thảm trong cuộc bầu cử năm đó, buộc ông phải rời nhiệm sở và đánh dấu chiến thắng đầu tiên của phe đối lập trong 61 năm kể từ khi Mã Lai trở thành một quốc gia độc lập. Người kế nhiệm ông, Mahathir Mohamad, đã nhanh chóng đình chỉ một số dự án, đàm phán lại các kế hoạch cho một tuyến đường sắt lớn và lên tiếng phản đối hành động của Bắc Kinh ở Biển Đông – không giống như Najib, người đã bị kết án 12 năm tù. Hết lần này đến lần khác, chính sách phá hoại của Trung cộng đã bị thất bại khi gặp các hệ thống chính trị có trách nhiệm giải trình.
CÁC BIỆN PHÁP CÔNG KHAI
Trung cộng đôi khi áp dụng một hình thức dụ dỗ hợp pháp hơn. Phương pháp này bắt nguồn từ một logic rộng hơn của sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế: Trung cộng tìm cách nuôi dưỡng các tác nhân nước ngoài có lợi ích trong việc duy trì các mối quan hệ ổn định giữa Trung cộng và nước họ. Bắc Kinh thúc đẩy thương mại và đầu tư trên nhiều lĩnh vực với hy vọng rằng các nhóm hưởng lợi từ trao đổi kinh tế với Trung cộng có thể sẽ thúc đẩy chính phủ của chính họ theo hướng hợp tác với nước này. Được thuyết phục bởi giới tinh hoa trong khu vực tư nhân về tầm quan trọng của nền kinh tế Trung cộng, tính toán của họ là, các nhà lãnh đạo chính trị sẽ cố gắng giảm thiểu bất kỳ bất đồng nào với Bắc Kinh.
Ở những quốc gia mà giới tinh hoa phải chịu trách nhiệm trước pháp quyền và dư luận — những nơi ít phù hợp với những khuyến khích bất chính — cho đến nay cách tiếp cận này đã hiệu quả. Ví dụ, vào năm 2016, một doanh nghiệp nhà nước của Trung cộng đã mua phần lớn cổ phần tại hải cảng lớn nhất của Hy Lạp, Piraeus, và tiến hành hiện đại hóa nó . Chính phủ Hy Lạp, đã rõ ràng trở nên miễn cưỡng hơn trong việc lên án Trung cộng. Vào khoảng thời gian diễn ra vụ mua lại, Hy Lạp đã giảm nhẹ tuyên bố của EU về các hành động của Bắc Kinh ở Biển Đông, và một năm sau, nước này đã chặn EU đưa ra một tuyên bố về việc Trung cộng đàn áp những người bất đồng chính kiến.
Tại Úc, một số nhân vật đã ủng hộ việc giữ hòa khí với Bắc Kinh. Các doanh nhân nổi tiếng đã chỉ trích luật tìm cách chống lại sự can thiệp của nước ngoài và đã vận động chính phủ Úc ủng hộ BRI. Các quan chức địa phương đã ký các thỏa thuận BRI và trao hợp đồng cho gã khổng lồ viễn thông Trung cộng Huawei. Các trường đại học Úc — phụ thuộc vào sinh viên Trung cộng để thu học phí — đã hủy các sự kiện có thể làm Trung cộng tức giận, đã im lặng khi giảng viên bị sinh viên ép buộc phải xin lỗi vì đã đi chệch quan điểm của Bắc Kinh, và trong một trường hợp, đã đình chỉ một nhà hoạt động sinh viên chỉ trích ĐCSTH.
So với những nỗ lực phá hoại của mình, những nỗ lực của Bắc Kinh nhằm gây dựng sự ủng hộ của các nhóm lợi ích được ưu tiên ở nước ngoài có vẻ như là một cách tiếp cận lâu dài và mạnh mẽ hơn so với chính sách kinh tế, vì nó tạo ra một dàn đồng ca thúc đẩy sự liên kết chặt chẽ hơn với Trung cộng. Tuy nhiên, chiến lược này cũng phải đối mặt với những thách thức riêng của nó. Ví dụ, các lợi ích chính trị có tính phân tán hơn và mất nhiều thời gian để đem lại kết quả, thử thách lòng kiên nhẫn của các nhà lãnh đạo Trung cộng, những người luôn bận tâm đến việc ngăn cản sự chỉ trích của công chúng và những thách thức trước mắt đối với tính hợp pháp của họ, trong nước và quốc tế. Hơn nữa, việc nuôi dưỡng các nhóm này đang trở nên khó khăn hơn. Khi nền kinh tế Trung cộng phát triển theo chuỗi giá trị, các công ty Trung cộng đã trở thành những đối thủ mạnh mẽ trong các lĩnh vực công nghệ cao, giá trị gia tăng – được trợ giúp một cách không công bằng, các đối thủ cáo buộc, bằng trợ cấp của nhà nước. Kết quả của cuộc cạnh tranh này là các tập đoàn nước ngoài có ít lý do hơn để thúc đẩy quan hệ chặt chẽ hơn với Bắc Kinh.
Thật vậy, tình trạng này đã diễn ra từ khá lâu ở Hoa Kỳ. Trong những năm 1990, các doanh nghiệp Hoa Kỳ, bị thu hút bởi khả năng tiếp cận thị trường Trung cộng, đã vận động thành công Tổng thống Bill Clinton mở rộng quy chế “tối huệ quốc” của Trung cộng. Ngược lại, ngày nay họ phàn nàn về các chính sách phân biệt đối xử, hành vi trộm cắp tài sản trí tuệ, hạn chế tiếp cận thị trường ở Trung cộng và vận động hành lang cho các biện pháp trừng phạt. Việc Trung cộng gia tăng mô hình tư bản nhà nước của họ có thể làm suy yếu nỗ lực thu hút các nhóm lợi ích nước ngoài.
Hơn nữa, chính sách đối ngoại ngày càng hung hăng của Bắc Kinh có nguy cơ làm lu mờ sức hút tích cực của quan hệ kinh tế. Chính sách ngoại giao “Chiến binh sói”, một phong cách đối ngoại hiếu chiến được đặt theo tên một cặp phim hành động yêu nước của Trung cộng, đã làm xấu đi mối quan hệ với nhiều quốc gia. Xu hướng ngày càng gia tăng sử dụng sự ép buộc kinh tế đã làm nổi bật hơn nữa những mặt trái của sự phụ thuộc lẫn nhau. Khi Bắc Kinh, đáp lại lời kêu gọi của Úc về một cuộc điều tra nguồn gốc của đại dịch, áp đặt thuế quan và các lệnh cấm thương mại đối với than, gỗ, rượu, hải sản và các sản phẩm khác của Úc, họ đã tạo thêm sức mạnh cho những người Úc ủng hộ một chính sách hiếu chiến hơn đối với Trung cộng. Ở Đài Loan, Bắc Kinh thậm chí còn đạt được ít thành công hơn: mặc dù họ đã cố gắng sử dụng các mối quan hệ kinh tế đang phát triển qua eo biển để làm suy yếu các phe phái ủng hộ độc lập, các doanh nhân Đài Loan đã phần lớn từ chối ủng hộ các chính sách của đại lục, bởi vì vấn đề độc lập của Đài Loan được xem là một vấn đề an ninh cực kỳ quan trọng. Ngay cả sự quyến rũ hợp pháp cũng có giới hạn của nó.
MẤT BẠN BÈ
Đối với tất cả những lời bàn tán sôi nổi về lợi ích địa chính trị từ chính sách ngoại giao dựa trên sức mạnh kinh tế, cho đến nay, Bắc Kinh hầu như chỉ có thể đạt được các mục tiêu có tính trao đổi, ngắn hạn — ví dụ, sự im lặng về hồ sơ nhân quyền của Trung cộng từ một nhà lập pháp hoặc phủ quyết đối với một nghị quyết về Biển Đông trong một cuộc họp ASEAN. Ngoài một nhóm nhỏ các quốc gia có ít trách nhiệm giải trình công khai, ảnh hưởng chiến lược lâu dài của Trung cộng vẫn còn hạn chế. Hầu hết các quốc gia mà Trung cộng nhắm tới đã không tạo ra những thay đổi lớn trong liên kết địa chính trị của họ; trong những trường hợp tốt nhất, họ đã đưa ra những cam kết mang tính biểu tượng và khoa trương.
Đây là một sự thất bại trong việc thực hiện; Bắc Kinh thường thiếu hiểu biết tình thế tại các nước mà họ nhắm đến, khiến nước này đặc biệt dễ bị tổn thương trước những thăng trầm của chính trị dân chủ. Khi không nhận ra các chiến lược của mình có thể diễn ra như thế nào trong các bối cảnh chính trị khác nhau, Trung cộng đã gây ra phản ứng dữ dội thay vì thu hút được sự ủng hộ. Các khoản đầu tư của Trung cộng thường bị chính trị hóa, với các đảng đối lập chỉ trích những đảng đương nhiệm đã ký kết các thỏa thuận để theo kiểu nhượng bộ cho Bắc Kinh. Các vụ bê bối tham nhũng thường xuyên mà các khoản đầu tư như vậy gây ra đã cung cấp thêm đạn cho các nhà phê bình.
Thật vậy, Trung cộng phải đối mặt với nền chính trị trong nước lộn xộn của các nước khác nhiều hơn mức họ có thể thích. Trong khi các nhà hoạch định chính sách của Hoa Kỳ thường xem chính sách kinh tế của Trung cộng qua lăng kính của một đại chiến lược và sự cạnh tranh giữa các siêu cường, thì đối với nhiều nhà lãnh đạo ở các nước tiếp nhận, điều đó lại thiên về sự tranh giành giữa các chính trị gia địa phương. Những nhà lãnh đạo này đã đóng những vai trò đáng kể trong việc định hình các nỗ lực của Trung cộng. Hãy xem xét Hành lang Kinh tế Trung cộng-Pakistan, một đầu tàu của BRI.
Dự án đã gặp phải những trở ngại chính trị và kinh tế khi các chính trị gia Pakistan thúc đẩy việc mở rộng các dự án năng lượng cũng như cơ sở hạ tầng và sau đó tranh cãi về địa điểm của chúng. Ở Sri Lanka, ý tưởng và động lực cho cảng Hambantota do Trung cộng tài trợ, thường được coi là trường hợp kinh điển của ngoại giao bẫy nợ, thực tế đến từ các chính trị gia Sri Lanka, những người đã trao hợp đồng cho một doanh nghiệp nhà nước Trung cộng sau khi bị Hoa Kỳ và Ấn Độ từ chối. Câu chuyện về Hambantota không phải là một câu chuyện về việc Trung cộng giành được một vị trí chiến lược về địa chính trị — cảng này không khả thi về mặt kinh tế cũng như không phù hợp cho hải quân về mặt địa lý — mà là một trong những tài sản vô dụng của Sri Lanka.
Các nước tiếp nhận cũng đang ngày càng định hình tốt hơn các điều khoản giao dịch của họ với Trung cộng. Chán ngán với những vụ bê bối liên tục, nhiều nước đã gây áp lực buộc chính phủ Trung cộng phải quan tâm nhiều hơn đến các quy định trong nước họ. Tại Mã Lai, sau khi phản đối kịch liệt về những lãng phí và gian lận trong một dự án đường sắt lớn kết nối các cảng trên bờ biển phía đông và phía tây của Mã Lai, Trung cộng đã đồng ý giảm mức giá một phần ba, từ 16 tỷ xuống 11 tỷ đô la. Và vào năm 2018, chính phủ Myanmar đã tìm kiếm sự giúp đỡ từ Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ để đàm phán lại thành công các điều khoản của một dự án xây dựng cảng do Trung cộng tài trợ.
Bang giao dựa trên sức mạnh kinh tế không bao giờ là dễ dàng. Các biện pháp cưỡng chế như trừng phạt thường không thuyết phục được mục tiêu, bất kể chúng được Washington hay Bắc Kinh áp đặt. Mặc dù những biện pháp dụ dỗ có vẻ hứa hẹn nhiều hơn, nhưng chúng cũng đi kèm với rủi ro. Trong trường hợp của Trung cộng, thất bại xảy ra nhiều hơn là thành công. Đó là bởi vì sự thành công của các thỏa thuận phụ thuộc rất nhiều vào chính trị ở các nước tiếp nhận. Trong Chiến tranh Lạnh, chẳng hạn, viện trợ của Mỹ cho các nước đang phát triển tham nhũng ở châu Phi và châu Mỹ Latinh đã thành công trong việc chống đỡ cho các nhà độc tài, trong khi ở châu Âu, Kế hoạch Marshall đã thành công trong việc tăng cường ảnh hưởng của Mỹ ở các nước dân chủ.
Nói chung, viện trợ và đầu tư của Nhật Bản đã củng cố hình ảnh của Tokyo ở Đông Nam Á nhưng ít có ảnh hưởng chính trị ở Cam Bốt, nơi phương thức phá hoại của Trung cộng đã phát triển mạnh. Bắc Kinh có thể thấy rằng phương pháp phá hoại của họ hoạt động tốt ở các quốc gia độc tài, tham nhũng, nhưng có thể sẽ tiếp tục gặp nhiều khó khăn ở những quốc gia coi trọng trách nhiệm giải trình – nhiều quốc gia trong số này cũng quan trọng về mặt chiến lược.
Điều này không có nghĩa là những nỗ lực của Bắc Kinh đối với ngoại giao kinh tế sẽ bị hủy bỏ. Với BRI, Trung cộng đang học hỏi từ những bước đi sai lầm của mình. Họ đã thông báo rằng sẽ hạn chế các khoản đầu tư BRI “không hợp lý”, trấn áp các hoạt động bất hợp pháp của các nhà đầu tư Trung cộng ở nước ngoài và thành lập một cơ quan mới để điều phối viện trợ nước ngoài. Tại một diễn đàn quốc tế của BRI vào năm 2019, các nhà lãnh đạo Trung cộng đã vượt ra khỏi lối hùng biện “đôi bên cùng có lợi” nhạt nhẽo và lần đầu tiên nhấn mạnh chất lượng cơ sở hạ tầng, không tham nhũng và minh bạch. Cũng tại hội nghị thượng đỉnh này, ngân hàng trung ương và bộ tài chính Trung cộng cũng đã công bố các tiêu chí tài chính mới có tính đến lượng nợ hiện tại của các nước nhận viện trợ hay đầu tư.
Mặt khác, sự gia tăng chủ nghĩa phi tự do trên toàn cầu có thể mang lại cho Trung cộng nhiều cơ hội hơn để giành ảnh hưởng theo những cách phá hoại. Đặc biệt ở các quốc gia có nguy cơ rơi vào tình trạng độc tài), việc mua chuộc giới tinh hoa tham nhũng không những có thể giúp họ duy trì quyền lực mà còn gây thiệt hại lâu dài cho các thể chế chính trị. Do đó, Trung cộng có thể gia tăng sức mạnh của chủ nghĩa chuyên chế – ngay cả khi nước này không chủ động xuất khẩu chế độ chuyên quyền. Như một biện pháp phòng ngừa, Hoa Kỳ và các đối tác có thể tăng cường các thể chế trách nhiệm giải trình ở các nước tiếp nhận và cung cấp chuyên môn kỹ thuật để giúp họ đàm phán với Trung cộng. Nhưng việc đóng khung vấn đề như một câu lạc bộ các nền dân chủ do Hoa Kỳ lãnh đạo cạnh tranh chống lại phe độc tài của Trung cộng gần như chắc chắn sẽ khiến nhiều nước trong số đó xa lánh, vốn muốn tránh lựa chọn giữa hai cường quốc đối địch.
Cuối cùng, sự hiện diện kinh tế ở nước ngoài của Trung cộng đang mở rộng nhanh chóng, đặc biệt là khi đi kèm với sự phá hoại và ép buộc, có thể làm trầm trọng thêm nỗi lo sợ chiến lược trên toàn cầu. Các quan chức Trung cộng có thể vẫn nghĩ rằng phát triển kinh tế tự nhiên thúc đẩy thiện chí và lòng biết ơn của những người nhận, nhưng có lý do chính đáng để tin rằng họ đã sai. Hóa ra, Trung cộng không thể trông chờ vào việc tự động chuyển đổi ảnh hưởng kinh tế ngày càng tăng của mình thành một thế lực địa chính trị mới.
Audrye Wong
AUDRYE WONG là Nghiên cứu sinh sau Tiến sĩ về Chiến lược, An ninh và Bang giao quốc tế tại Trường Harvard Kennedy và Chương trình Nghiên cứu An ninh của Viện Công nghệ Massachusetts.
Nguồn: Foreign Affairs