Trong suốt vài chục năm, nó cân bằng lợi ích giữa quyền tự quyết của quốc gia và yêu cầu của một thị trường tự do toàn cầu. Giao kèo này như bản hôn ước giữa chủ nghĩa dân tộc và chủ nghĩa tự do, sự kết hợp của hai cá tính tưởng chừng không thể đội trời chung.

Gần đây, khi sóng gió nổi lên, những người trong cuộc ganh đua chỉ trích đổ lỗi cho nhau, người ta như quên bẵng đi sự tồn tại của giao kèo hôn nhân vốn đã từng rất thành công trong một thời gian dài này.

Giáo sư chính trị học Jack Snyder (Đại học Columbia – Hoa Kỳ) muốn người đọc quay lại tìm hiểu kỹ về mối quan hệ kỳ lạ này, để chứng minh rằng giao kèo khi xưa không những vẫn còn giá trị y nguyên, thậm chí vào thời đại ngày nay, lại càng đáng được trân trọng giữ gìn hơn.

***

Phần dưới đây là bài lược dịch từ bài gốc tiếng Anh “The broken bargain” của Giáo sư chính trị học Jack Snyder (Đại học Columbia – Hoa Kỳ), đăng trên tạp chí Foreign Affairs số tháng 3-4/2019. Bài lược dịch không nhất thiết tuân theo đúng cấu trúc của bài gốc, có thể lược bỏ một số phần và diễn đạt lại ý của một số phần khác sao cho dễ hiểu trong tiếng Việt.

***

Trong những năm gần đây, làn sóng chủ nghĩa dân tộc trỗi dậy khắp nơi, với các đại diện từ Donald Trump ở Mỹ, các đảng dân túy cánh hữu ở châu Âu, cho đến những nhà lãnh đạo võ biền (strongman) ở Trung Quốc, Philippines và Thổ Nhĩ Kỳ. Chủ đề chung trong các bài ca dân tộc của những chính khách này là họ chỉ trích hệ thống các định chế quốc tế của chủ nghĩa tự do toàn cầu (globalist liberalism). Họ tố cáo những người lãnh đạo có đầu óc tự do quan tâm đến người nước ngoài nhiều hơn là tôn trọng lợi ích của đồng bào mình. Họ hứa hẹn đặt lợi ích quốc gia dân tộc của mình, thay cho lợi ích toàn cầu, lên trên hết.

Ngược lại, nhiều người theo chủ nghĩa tự do xem sự tồn tại của chủ nghĩa dân tộc là mối đe dọa đối với một trật tự thế giới hòa bình và phát triển.

Tuy nhiên, hai phe quên mất sự thật lịch sử, rằng chủ nghĩa dân tộc và tự do đã từng và vẫn sẽ phải thường xuyên kết hợp bổ sung cho nhau.

Trật tự thế giới tự do thời hậu Thế Chiến II mà nước Mỹ dẫn đầu trong việc tạo ra là một nỗ lực nhằm cân bằng nhu cầu hợp tác quốc tế với nhu cầu tự quyết dân tộc của mỗi nước. Nhờ đó, nó kiềm chế mặt trái của chủ nghĩa dân tộc, vốn là một trong những nguyên nhân chính gây ra thảm họa chiến tranh. Nó dựa trên nền tảng các nhà nước dân chủ với chính sách trợ cấp tốt, được hỗ trợ qua các định chế quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF). Các tổ chức quốc tế này hỗ trợ điều tiết  chính sách kinh tế giữa các quốc gia, trong khi vẫn đảm bảo quyền tự chủ linh hoạt của các chính phủ.

Nhà chính trị học John Ruggie gọi đây là “chủ nghĩa tự do gắn kết” (embedded liberalism), khi nó vừa đảm bảo nguyên tắc thị trường tự do, vừa đặt sự tự do đó trong vòng kiểm soát của các cơ chế chính trị trong nước lẫn quốc tế.

Nhưng trong hơn 30 năm qua, chủ nghĩa tự do đã dần bị tách rời khỏi mối liên kết đó. Giới lãnh đạo ở Mỹ và châu Âu lần lượt gỡ bỏ các vòng kiểm soát cho phép các chính phủ quản lý chủ nghĩa tư bản. Họ kiềm chế các thể chế chính trị dân chủ để chạy theo logic thị trường quốc tế, chuyển trách nhiệm ra các quyết sách cho những định chế xuyên quốc gia như Liên minh Châu Âu (EU), vốn không được dân trực tiếp bầu ra.

Nó dẫn đến sự phản kháng mạnh mẽ của chủ nghĩa dân tộc theo màu sắc dân túy.

Để sửa chữa, những nhà hoạch định chính sách sẽ phải tìm cách tái cân bằng chủ quyền và lợi ích quốc gia với hợp tác quốc tế. Nói cách khác, thay vì từ bỏ chủ nghĩa tự do quốc tế tự do, người ta sẽ cần phải tái gắn kết nó như trước.

Sự chuyển dịch vĩ đại

Theo cách hiểu chung nhất, chủ nghĩa dân tộc là tư duy cho  rằng tổ chức nhà nước của một quốc gia nên phù hợp với nhóm sắc tộc sinh sống trên quốc gia đó.

Trong hầu hết chiều dài lịch sử, tuy vậy, bản đồ phân chia quản lý lãnh thổ không trùng khớp với bản đồ phân chia nhóm dân tộc. Điều này chỉ thay đổi ở châu Âu kể từ cuộc Cải cách Tin lành (Protestant Reformation) vào thế kỷ 16, khi các nhà nước tập trung gây dựng nền tập quyền trên một lãnh thổ xác định, dần thay thế sự thống trị của Nhà thờ Công giáo và mạng lưới cai trị của chế độ phong kiến.

Cùng thời gian đó, chủ nghĩa tư bản non trẻ chuyển sức mạnh kinh tế khỏi tầm kiểm soát của các địa chủ và hướng về giới trung lưu thành thị. Nhà nước càng lúc càng gắn chặt với các nhóm dân tộc – những người đóng góp công sức, của cải và đổ máu cho nó. Đổi lại, những công dân này đòi hỏi quyền tham gia điều hành đất nước. Theo thời gian, yêu cầu tự chủ xuất phát từ chủ nghĩa dân tộc là cơ sở khai sinh ra nền dân chủ.

Trong thế kỷ 19, các nhà nước dân tộc (nation-state) ở Tây Âu và Mỹ phát triển các định chế dân sự có đủ sức mạnh, như hệ thống luật pháp và giáo dục, giúp hòa nhập các nhóm dân tộc khác nhau vào trong một tính cách văn hóa chung. Sự hòa hợp này giúp các quốc gia thuận lợi trong việc tiếp nhận chủ nghĩa tư bản công nghiệp, phát triển kinh tế quốc dân.

Song đến đầu thế kỷ 20, các mầm mống xung đột bắt đầu xuất hiện giữa chủ nghĩa tư bản tự do và nền dân chủ dân tộc.

Chủ nghĩa tư bản của thế kỷ 19 dựa trên nền tảng thị trường tự do. Nhà nước vào thời kỳ đó không có năng lực lẫn ý chí kiểm soát các hoạt động thị trường, để mặc cho “bàn tay vô hình” của thị trường tự điều chỉnh, tự cân bằng. Mô hình này khiến công dân của họ nhiều lúc phải gánh chịu những tổn thất lớn.

Người dân không tìm ra việc làm đứng chờ nhận bánh doughnuts và coffee miễn phí. Đại Khủng hoảng tại Hoa Kỳ, cuộc khủng hoảng kinh tế – công nghiệp tồi tệ nhất lịch sử thế giới đương đại, là nguyên cớ khiến cho các chính phủ tư bản buộc phải cân nhắc lại nền tảng kinh tế thị trường tự do tuyệt đối mà họ theo đuổi trước đó. Ảnh: Public Domain / History

Các chính sách ủng hộ thị trường tự do càng lúc càng bị phản đối, nhất là kể từ khi phần đông các tầng lớp bình dân giành được quyền bỏ phiếu, tham gia quyết định các vấn đề chính trị.

Sau cuộc khủng hoảng kinh tế vào năm 1929, kéo theo Đại suy thoái suốt mười năm sau đó, người dân yêu cầu lãnh đạo của mình phải kiểm soát nền kinh tế để bảo vệ họ khỏi những tác động tiêu cực của nó.

Ở một số nước như Đức và Nhật, các chính phủ dân tộc của giới quân sự lên ngôi. Họ tạo ra những tập đoàn kinh tế nhà nước (cartel) và theo đuổi chính sách đế quốc, mở rộng lãnh thổ ra bên ngoài.

Ở Mỹ, chính phủ của Tổng thống Franklin Roosevelt thực hiện mô hình chủ nghĩa tư bản dân chủ xã hội, với các gói trợ cấp phúc lợi cùng những chương trình tạo công ăn việc làm.

Hai cách thức khác nhau, nhưng theo nhà sử học Karl Polanyi, đều cùng một mục đích, giải quyết xung đột của chủ nghĩa tư bản dân chủ tự do: sự đối lập giữa nhu cầu tự chủ của một quốc gia dân chủ và nguyên tắc của một thị trường tự do không được can thiệp.

Thời điểm sau Thế Chiến I và trước Thế Chiến II, các nhà nước tự do hàng đầu trên thế giới như Pháp, Anh và Mỹ đã nỗ lực tạo nên một trật tự quốc tế nhằm giải quyết thứ xung đột này. Trong đó có các hiệp ước quốc tế, và đặc biệt là ý tưởng thành lập Hội Quốc Liên (League of Nations), tiền thân của Liên Hiệp Quốc sau này.

Cuộc đại khủng hoảng kinh tế vào năm 1929 khiến các thành tựu ngắn hạn nói trên thất bại. Chỉ sau khi Thế Chiến II kết thúc, các quốc gia ủng hộ chủ nghĩa quốc tế tự do như Mỹ và Anh mới học được cách kiểm soát xung đột giữa thị trường tự do và quyền dân tộc tự quyết.

Kế hoạch Marshall của Mỹ nhằm tái thiết châu Âu thời hậu chiến cung cấp tiền bạc cho các nước với điều kiện họ phải mở cửa nền kinh tế của mình, tham gia vào thương mại toàn cầu. Bằng cách đó, mối liên kết giữa công nhân (hưởng lợi từ hàng hóa nhập khẩu giá rẻ) và những nhà tư bản (được tiếp cận thị trường toàn cầu) được thắt chặt.

Những định chế quốc tế xuất hiện sau năm 1944 như Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế cung cấp những gói cho vay và hỗ trợ tài chính để các quốc gia có thể ứng phó với những biến đổi trồi sụt của thị trường toàn cầu.

Các định chế này, cùng với trật tự thế giới thời hậu chiến, không phải nhằm mục đích vượt mặt, tước quyền của các nhà nước, mà được thiết kế để giúp các quốc gia vừa hợp tác trong thị trường toàn cầu, vừa giữ lại sự tự chủ trong chính sách quản lý.

Các nước dân chủ hàng đầu như Pháp, Anh, Mỹ và Tây Đức còn quyết định thỏa hiệp một phần chủ quyền quốc gia (shared sovereignty) khi tham gia các tổ chức quốc tế, một việc có thể giúp cho các quốc gia đó mạnh hơn thay vì yếu đi.

Đáng tiếc là trong những thập niên gần đây, các bài học đắt giá này đã bị lãng quên.

Tách rời liên kết của chủ nghĩa tự do

Bài học thành công của hệ thống trật tự quốc tế bị bỏ qua từ thập niên 1970.

Các vấn đề về kinh tế của Mỹ, thâm hụt thương mại nghiêm trọng, cạnh tranh gay gắt từ các nhà sản xuất châu Âu và Nhật Bản, tỉ lệ thất nghiệp cao, lạm phát tăng, khiến cho các chiến lược điều chỉnh kiểm soát truyền thống không có tác dụng. Mỹ ngả dần sang hướng thả nổi thị trường tự do.

Toàn cầu hóa trong sản xuất và thị trường làm gia tăng sức mạnh và sự linh hoạt của đồng tiền, tăng quyền lực của các nhà tư bản, trong khi vai trò quan trọng của lực lượng lao động giảm sút. Nó làm cho quan hệ cân bằng, hai bên cùng được lợi giữa nhà tư bản và công nhân không còn có ý nghĩa nhiều như trước.

Hai nguyên tắc cốt lõi của chủ nghĩa tự do gắn kết, các biện pháp quản lý kinh tế theo hướng dân chủ xã hội và tính tự chủ của quốc gia, cũng bị lung lay mạnh mẽ trong thời kỳ này.

Nó bắt đầu với sự lên ngôi của chủ nghĩa thị trường tự do chính thống (free-market fundamentalism, những người muốn thị trường phải trở nên tự do một cách tuyệt đối). Đại diện cho nhóm này là các nhà kinh tế như Friedrich Hayek và Milton Friedman.

Các tư tưởng của họ được những nhà lãnh đạo như thủ tướng Anh Margaret Thatcher và tổng thống Mỹ Ronald Reagan áp dụng triệt để. Họ tìm cách cột tay trói chân vai trò của nhà nước, quay lại thời kỳ thị trường hoàn toàn tự do của thế kỷ 19. Không chỉ có các lãnh đạo cánh hữu, những chính khách cánh tả cũng nối bước đi theo. Tổng thống Pháp Francois Mitterrand, tổng thống Mỹ Bill Clinton và thủ tướng Anh Tony Blair trong các thập niên 1980, 1990 đều tìm cách xóa bỏ các luật lệ kiểm soát tài chính và cắt giảm các chương trình trợ cấp của nhà nước. Những chính sách này gây thiệt hại cho tầng lớp lao động da trắng, đẩy họ xa rời các thể chế nhà nước cùng những đảng cánh tả vốn dĩ luôn bảo vệ lợi ích của họ.

Tổng thống Ronald Reagan thường được ca ngợi là vị tổng thống kiểu mẫu bởi các nhóm cánh hữu. Ảnh chân dung chính thức của Tổng thống Reagan tại phòng Bầu Dục năm 1985.

Đòn tấn công khác nhắm vào sự gắn kết của chủ nghĩa tự do đến từ những người ủng hộ nhiệt thành cho sức mạnh tuyệt đối của các định chế quốc tế. Họ xem hình thái nhà nước dân tộc là sản phẩm lỗi thời của lịch sử, sẽ bị các tổ chức quốc tế dần thay thế.

Liên minh châu Âu (EU) là một ví dụ sinh động. Thị trường chung châu Âu được hình thành vào năm 1993, cùng với sự thành lập của EU để quản lý sự lưu thông hàng hóa, tiền tệ và con người. Năm 2002, đồng tiền chung euro được đưa ra cho các nước trong khu vực. Sự xuất hiện của đồng euro khiến các quốc gia thành viên mất đi chủ quyền về tiền tệ, kéo theo đó là sự suy giảm quyền tự chủ trong các chính sách.

Mô hình xuyên quốc gia (transnational) này lại không có nhiều hơi hướng dân chủ. Chủ quyền các nước thành viên chuyển dịch dần về phía những nhà hoạch định chính sách của EU, những người không do người dân châu Âu trực tiếp bầu ra. Bất mãn với những chính sách của EU, người dân các nước thành viên chỉ có thể bầu cho các đại diện trong nước có tinh thần dân tộc, sẵn sàng đối đầu với EU.

Các quốc gia châu Âu lại có những yêu cầu chính sách riêng, theo các yêu cầu khác nhau của cử tri sở tại và đặc điểm kinh tế riêng của mỗi nước. Nhưng khả năng đưa ra các quyết sách riêng bị trói buộc khi EU quy định các chính sách phải được sự đồng thuận của tất cả các thành viên. Cuộc khủng hoảng người nhập cư vào năm 2015 là một ví dụ cho sự bất đồng trong EU. Khi nước Đức mở rộng cửa đón hàng triệu người nhập cư, EU gây sức ép buộc các thành viên khác mở cửa chia sẻ gánh nặng đón tiếp dân nhập cư. Yêu cầu này phản tác dụng, khi cử tri các nước thành viên, những người có tư tưởng chống nhập cư lập tức quay sang ủng hộ những chính trị gia theo chủ nghĩa dân tộc.

Thông điệp phổ biến của các chính khách dân tộc này là buộc tội những lãnh đạo phản bội của đất nước, chăm chút cho những nhóm người không xứng đáng – dân nhập cư và nhóm thiểu số – trong khi xem thường và bỏ qua lợi ích của những đồng bào trong nước.

Thiên kiến “ưu tiên cho người nhà” (ingroup bias) giúp cho nhiều người dễ dàng tin theo các thông điệp mạnh mẽ này, cho dù nó không có bao nhiêu cơ sở trên thực tế. (Ví dụ như những người chống nhập cư mạnh mẽ nhất lại sống ở khu vực nông thôn, nơi có ít người nhập cư nhất)

Một gương mặt khác trong làn sóng trỗi dậy của chủ nghĩa dân tộc đương đại là sự gia tăng chủ nghĩa dân túy độc tài tại các nước đang phát triển như Brazil, Ấn Độ, Philippines và Thổ Nhĩ Kỳ.

Giống như sự nổi lên trước đó của các thể chế phi tự do, điển hình là nước Đức ở thế kỷ 19, các quốc gia này tận dụng những lợi thế đi sau (advantages of backwardness) – lao động chi phí thấp, chuyển giao công nghệ, các nguồn lực hỗ trợ từ chính phủ – để phát triển nhanh chóng. Họ chạm đến giới hạn của sự phát triển này khi đạt mức khoảng ¼ GDP của Mỹ. Sau mốc đó, tốc độ phát triển trở nên ì ạch. Sự thay đổi tiếp theo chỉ đến nếu họ học theo Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan, tiến hành cải cách mạnh mẽ và áp dụng hầu hết các mô hình của thể chế tự do.

Tuy nhiên trên thực tế, các chính phủ này lại thường né tránh những cải cách tự do. Thay vào đó, để giải quyết các vấn đề về tăng trưởng và tham nhũng, họ càng kích mạnh vào chủ nghĩa dân tộc, thêm đàn áp các ý kiến trái chiều, và đầu tư vượt mức vào các dự án hạ tầng siêu khủng để duy trì sự ủng hộ của giới lãnh đạo doanh nghiệp.

Trong trường hợp này, những đối tác kinh tế của các nhà nước trên, những người có tư tưởng tự do, có thể lên tiếng để thúc đẩy cải cách. Nhưng rủi ro sẽ là càng kích hoạt thêm các phản ứng mạnh mẽ từ những người theo chủ nghĩa dân tộc.

Nếu không hư, đừng có bỏ

Vậy các nhà lãnh đạo phải phản ứng thế nào với sự trỗi dậy của chủ nghĩa dân tộc?

Bước đầu tiên là nhận ra rằng xung đột này không có gì mới. Nó là thứ mà Polanyi đã chỉ ra: sự đối lập giữa thị trường tự do và nhu cầu tự chủ quốc gia.

Chủ nghĩa dân tộc phi tự do chưa bao giờ làm tốt công việc lèo lái đất nước, nhưng nó luôn ngóc đầu dậy đòi giành vô-lăng mỗi khi chủ nghĩa tự do trượt ra xa khỏi làn xe dân chủ.

Lịch sử chỉ ra mối xung đột này đã từng được giải quyết thành công với hệ thống các nhà nước dân chủ được những thể chế quốc tế hỗ trợ, cho phép các quốc gia này điều chỉnh chính sách phù hợp để chống lại tác hại tiêu cực của thị trường, không làm tổn thương người dân của mình.

Để giải quyết bài toán ngày nay, cần phải quay lại chủ nghĩa tự do gắn kết, bỏ đi tư duy kinh tế tự do hoàn toàn cùng sự thống trị của những thể chế xuyên quốc gia. Nó là bài học cơ bản thời hậu chiến: duy trì trách nhiệm dân chủ của mỗi quốc gia, tăng cường điều phối kinh tế qua các thể chế quốc tế, và đàm phán thỏa hiệp các ưu tiên khác nhau.

Sự thỏa hiệp có vẻ là nhiệm vụ khó khả thi ngày nay, khi sự phân hóa, chia phe, chụp mũ ngày càng khốc liệt. Các phe phái đều quyết tâm đến cùng thực hiện “giải pháp đúng đắn duy nhất” của mình. Donald Trump đòi xây tường và cấm người Hồi giáo nhập cư. Đức đòi áp dụng các chính sách thắt lưng buộc bụng trừng phạt những nước như Hi Lạp và Ý.

Tuy vậy, chính việc theo đuổi các giải pháp một chiều này, và thất bại của nó, có thể mở ra cơ hội để tái gắn kết chủ nghĩa tự do.

Đạo luật chăm sóc sức khỏe (Affordable Care Act) của cựu tổng thống Mỹ Barack Obama là một ví dụ gắn kết như vậy. Nó tăng cường hệ thống hỗ trợ của nhà nước dành cho cá nhân, đáp ứng nhu cầu của khu vực tư nhân, là hình ảnh tương tự mô hình cân bằng lợi ích nhà tư bản – người lao động của thời hậu chiến.

Các nước giàu có cũng có thể thực hiện các kế hoạch đầu tư vào những nước có lượng người di cư lớn, nhằm giải quyết vấn đề tại gốc rễ. Các tổ chức quốc tế như EU thay vì áp đặt nên đóng vai trò điều phối, để các thành viên tự quyết định những vấn đề như tiếp nhận người nhập cư.

Phụ nữ và trẻ em người Syria gốc Kurd đi qua điểm kiểm tra của quân đội Thổ Nhĩ Kỹ để trở về khu vực Kobane đang diễn ra giao tranh và ngày 4 tháng 9 năm 2014. Khủng hoảng tị nạn và di dân Syrian đã và đang tiếp tục trực tiếp gây khó khăn cho quá trình hợp tác, duy trì niềm tin giữa các quốc gia EU. Ảnh: Bryan / The New York Times

Ngay cả trong trường hợp các thành viên từ chối tiếp nhận, đó cũng không nhất thiết là điều tiêu cực. Tháng 12/2018, người Hungary biểu tình quy mô lớn chống lại chính sách bắt buộc làm thêm giờ của chính phủ, vốn được đưa ra do tình trạng thiếu hụt lao động. Đối mặt với các vấn đề tương tự, những nước nói không với nhập cư có thể sẽ sớm phải suy nghĩ lại.

Bất chấp những hệ quả tiêu cực của chủ nghĩa dân tộc, hình thái nhà nước dân tộc vẫn là mô hình chính trị ổn định và đáng tin cậy nhất để duy trì nền dân chủ. Và như lịch sử hàng trăm năm trước cho thấy, yêu cầu về trách nhiệm dân chủ là tiền đề cho sự ổn định chính trị và phát triển kinh tế.

Thay vì nghĩ đến việc gạt bỏ chủ nghĩa dân tộc, hoặc bỏ đi chủ nghĩa tự do, người ta hoàn toàn có thể quay về bản hôn ước ngày trước, kết hợp hai cá tính tưởng chừng bất cộng đái thiên này.

Khi cả hai bên đều cần có nhau, mọi sự kết hợp đều là món hời, và tất cả mọi người đều sẽ được hưởng lợi.

***

Từ khóa: 
xuyên quốc gia: transnational (adj)
cải cách: reform (v), cuộc cải cách, sự cải cách: reformation (n)
thâm hụt thương mại: trade deficit (np) 
lạm phát: inflation (n) 
chủ quyền quốc gia: state sovereignty (np)
quyền dân tộc tự quyết: self-determination (np)
thỏa hiệp: compromise (n) (v)

Nguồn: Luật Khoa

Foreign Affairs

 

The Broken Bargain

How Nationalism Came Back

Nationalism and nativism are roiling politics on every continent. With the election of President Donald Trump in the United States, the growing power of right-wing populist parties in Europe, and the ascent of strongmen in states such as China, the Philippines, and Turkey, liberals around the world are struggling to respond to populist nationalism. Today’s nationalists decry the “globalist” liberalism of international institutions. They attack liberal elites as sellouts who care more about foreigners than their fellow citizens. And they promise to put national, rather than global, interests first.

The populist onslaught has, understandably, prompted many liberals to conclude that nationalism itself is a threat to the U.S.-led liberal order. Yet historically, liberalism and nationalism have often been complementary. After World War II, the United States crafted a liberal order that balanced the need for international cooperation with popular demands for national autonomy, curbing the aggressive nationalist impulses that had proved so disastrous in the interwar years. The postwar order was based on strong democratic welfare states supported by international institutions, such as the World Bank and the International Monetary Fund (IMF), that coordinated economic policy between states while granting them the flexibility to act in their own national interest. The political scientist John Ruggie has called this arrangement “embedded liberalism,” because it embraced free markets while subjecting them to institutionalized political control at both the domestic and the international level—a bargain that held for several decades.

Yet over the past 30 years, liberalism has become disembedded. Elites in the United States and Europe have steadily dismantled the political controls that once allowed national governments to manage capitalism. They have constrained democratic politics to fit the logic of international markets and shifted policymaking to unaccountable bureaucracies or supranational institutions such as the EU. This has created the conditions for the present surge of populist nationalism. To contain it, policymakers will have to return to what worked in the past, finding new ways to reconcile national accountability and international cooperation in a globalized world. The proper response to populism, in other words, is not to abandon liberal internationalism but to re-embed it.

 

A pro-EU demonstrator in London, shortly after the Brexit referendum, June 2016.

DYLAN MARTINEZ / REUTERS A pro-EU demonstrator in London, shortly after the Brexit referendum, June 2016.

 THE GREAT TRANSFORMATION

Nationalism is generally understood as the doctrine that the cultural unit of the nation, whether defined along civic or ethnic lines, should be congruent (phù hợp) with the political unit of the state. For most of history, political loyalties did not coincide with national boundaries. This began to change in early modern Europe following the Protestant Reformation, as centralized states secured monopolies on violence and legal authority within their territory, gradually displacing the Catholic Church and transnational dynastic networks. At the same time, early commercial capitalism was shifting economic power away from rural landlords and toward the thriving urban middle classes. The state increasingly fused (hợp nhất lại) with its nation, a distinctive people that contributed blood and treasure to the state and that, in exchange, insisted on the right to participate in government. Over time, the nationalist claim to popular self-determination became the handmaiden of democracy.

During the nineteenth century, nation-states in western Europe (as well as European settler colonies such as the United States) developed strong civic institutions, such as universalistic legal codes and national educational systems, that could assimilate diverse groups into a shared cultural identity. (In eastern European countries and other late-developing states, however, different ethnic groups gained political consciousness while still living together in multinational empires—there, homogeneity was achieved not through assimilating civic institutions but through war, ethnic cleansing, and expulsion.) One of the most widely invoked theorists of nationalism, Ernest Gellner, argued that this process of internal cultural homogenization was driven by the requirements of industrial capitalism. In order to participate in national economies, workers needed to speak the national language and be fully integrated into the national culture. In countries with a strong civic state, these pressures transformed the nation-state into a culturally, politically, and economically integrated unit.

By the early decades of the twentieth century, however, tensions had begun to emerge between liberal capitalism and nationalist democracy. Nineteenth-century capitalism relied on automatic market controls, such as the gold standard, to regulate financial relations between states. Governments lacked both the will and the ability to intervene in the economy, whether by spending to counteract downturns in the business cycle or by acting as the lender of last resort to forestall bank runs. Instead, they let the invisible hand of the market correct imbalances, imposing painful costs on the vast majority of their citizens.

This laissez-faire policy became politically untenable during the late nineteenth and early twentieth centuries, as more and more people gained the right to vote. After the crash of 1929 and the Great Depression, enfranchised citizens could demand that their national leaders assert control over the economy in order to protect them from harsh economic adjustments. In some countries, such as Germany and Japan, this led to the ascent of militantly nationalist governments that created state-directed cartel economies and pursued imperial expansion abroad. In others, such as the United States under President Franklin Roosevelt, governments instituted a form of social democratic capitalism, in which the state provided a social safety net and launched employment programs during hard times. In both cases, states were attempting to address what the economic historian Karl Polanyi, in The Great Transformation, identified as the central tension of liberal democratic capitalism: the contradiction between democratic rule, with its respect for popular self-determination, and market logic, which holds that the economy should be left to operate with limited government interference.

During the interwar years, the world’s leading liberal powers—France, the United Kingdom, and the United States—had made tentative efforts to create an international order to manage this tension. U.S. President Woodrow Wilson’s Fourteen Points called for a world of independent national democracies, and his proposal for a League of Nations promised a peaceful means for resolving international disputes. In practice, the United States refused to join the League of Nations, and the British and the French ensured that the Treaty of Versailles humiliated Germany. But despite these shortcomings, the interwar liberal order functioned, for a time. The 1922 Washington Naval Treaty initially helped prevent a naval arms race between Japan and the Western allies. The 1925 Pact of Locarno guaranteed Germany’s western border. And the 1924 Dawes Plan and the 1929 Young Plan provided the Weimar government with enough liquidity to pay reparations while also funding urban infrastructure improvements and social welfare provisions. The system held until the collapse of the international economy after 1929. In both Germany and Japan, the resulting economic crisis discredited liberal and social democratic political parties, leading to the rise of authoritarian nationalists who promised to defend their people against the vicissitudes of the market and the treachery of foreign and domestic enemies.

It was only after World War II that liberal internationalists, led by those in the United States and the United Kingdom, learned how to manage the tension between free markets and national autonomy. The Marshall Plan, in which the United States, beginning in 1948, provided financial assistance to western Europe, did more than provide capital for postwar reconstruction. It also conditioned this aid on governments opening their economies to international trade, thereby strengthening liberal political coalitions between workers (who benefited from cheaper goods imported from abroad) and export-oriented capitalists (who gained access to global markets for their products). The institutions that came out of the 1944 Bretton Woods conference, including the World Bank and the IMF, offered loans and financial aid so that states could adjust to the fluctuations of the international market. As originally intended, this postwar system, which included the precursor to the EU, the European Economic Community, as well as the Bretton Woods institutions, was designed not to supersede national states but to allow them to cooperate while retaining policy autonomy. Crucially, leading democracies such as France, the United Kingdom, the United States, and West Germany decided to share some of their sovereignty in international organizations, which made their nation-states stronger rather than weaker. In more recent decades, however, these hard-won lessons have been set aside.

DISEMBEDDING LIBERALISM

For the first few decades following World War II, embedded liberalism—characterized by strong domestic welfare states supported by international institutions—succeeded in granting autonomy and democratic legitimacy to nation-states while curbing aggressive nationalism. Yet as early as the 1970s, this arrangement came under pressure from structural changes to the global economy and ideological assaults from libertarians and advocates of supra- and trans-nationalism. The resulting erosion of embedded liberalism has paved the way for the nationalist revival of today.

The Bretton Woods system had relied on countries fixing their exchange rates with the U.S. dollar, which was in turn backed by gold. But already by the early 1970s, chronic U.S. trade deficits and the increasing competitiveness of European and Japanese exports were making this system untenable. At the same time, the United States was experiencing “stagflation”—a combination of high unemployment and high inflation that was resistant to the traditional Keynesian strategies, such as government spending, on which postwar economic management had relied. In response, U.S. President Richard Nixon suspended the dollar’s convertibility to gold in 1971, moving toward an unregulated market system of floating exchange rates. Other structural developments also put embedded liberalism under strain: the globalization of production and markets strengthened the relative power of capital, which was highly mobile, over labor, which was less so. This weakened the power of traditional labor unions, undermining the capital-labor bargain at the center of the postwar order.

These economic trends were accompanied by ideological developments that challenged both core principles of embedded liberalism: social democratic regulation of the economy and the political primacy of the nation-state. The first of these developments was the rise of free-market fundamentalism, pioneered by economists such as Friedrich Hayek and Milton Friedman and adopted by political leaders such as British Prime Minister Margaret Thatcher and U.S. President Ronald Reagan. Beginning with Thatcher’s election in 1979, these leaders and their ideological backers sought to drastically curtail the welfare state and return to the laissez-faire policies of the nineteenth -century. This market fundamentalism was initially used by the right as a cudgel against the social democratic left, but over time it was adopted by leaders of center-left parties, such as French President François Mitterrand, U.S. President Bill Clinton, and British Prime Minister Tony Blair, who during the 1980s and 1990s pushed through financial deregulation and cuts to the welfare state. These policies hurt members of the white working class, alienating them from the political system and the center-left parties that had traditionally protected their interests.

The other element of the ideological assault on embedded liberalism came from enthusiasts of supra- and trans-nationalism. In an influential 1997 essay in this magazine, Jessica Mathews argued that technological change and the end of the Cold War had rendered the nation-state obsolete. Its functions, according to Mathews and other, like-minded thinkers, would be usurped by supranational organizations such as the EU, coordinating institutions such as the World Trade Organization, and various transnational networks of activists, experts, and innovators. In 1993, for instance, Europe had adopted a common market and created the bureaucratic edifice of the EU to administer the resulting flows of goods, money, and people. This was followed by the adoption of the euro in 2002. Although intended to promote European integration, the euro effectively stripped its members of monetary sovereignty, greatly reducing their policy autonomy.

This transnational paradise, moreover, left little room for democracy. The gradual transfer of authority from national governments to Brussels has put considerable power in the hands of unelected technocrats. Europeans who are unhappy with EU policies have no way to vote out the bureaucrats in Brussels; their only effective way to impose democratic accountability is through national elections, creating a strong incentive for nationalist mobilization. Different European countries have different policy equilibriums based on the preferences of their voters, the needs of their national economies, and the rhetorical strategies of their national political elites. The search for nationally tailored solutions, however, is confounded by the EU’s requirement that all member states agree on a policy in lockstep. After the 2015 migrant crisis, initiated by Germany’s decision to briefly open its borders, Brussels began cajoling and coercing other EU member states to accept some of the migrants in the name of burden sharing. Small wonder, then, that Hungarians, Italians, and Poles who opposed immigration began flocking to nationalist politicians who promised to resist pressure from the EU. Similar policy divergences on economic austerity have also been expressed in terms of national resentments—between Germans and Greeks, for instance—and have fueled mobilization against Brussels.

Scholars debate whether populist nationalism in the United States and Europe arises mainly from economic or cultural grievances, but the most persuasive explanation is that nationalist political entrepreneurs have combined both grievances into a narrative about perfidious elites who coddle undeserving out-groups—immigrants and minorities—while treating the nation’s true people with contempt. In this view, elites use bureaucratic and legal red tape to shield themselves from accountability and enforce politically correct speech norms to silence their critics. This story doesn’t fit the facts—among other anomalies, residents of rural regions with few immigrants are among the most dedicated opponents of refugees—but it should not be surprising that a narrative of self-dealing elites and dangerous immigrants has resonated, given humans’ well-known propensity for in-group bias. Nativistic prejudice is latent, ready to be activated in times of cultural flux or economic strain when traditional elites seem unresponsive.

A different face of the contemporary nationalist revival is the rise of authoritarian populism in developing states such as Brazil, India, the Philippines, and Turkey. Similar to older rising illiberal powers, such as nineteenth-century Germany, these countries have been able to use the so-called advantages of backwardness—cheap labor, technology transfers, and state-directed resource allocation—to grow rapidly; that is, until they reach approximately one-fourth of U.S. GDP per capita. Beyond that point, growth tends to slow markedly unless states follow in the footsteps of reformers such as Japan, South Korea, and Taiwan and adopt the full panoply of liberal institutions. Often, however, their governments eschew liberal reform. Instead, facing stagnating growth and inefficiencies from corruption, they double down on some combination of demagogic nationalism, repression, and crippling overinvestment in massive infrastructure projects, which are designed to retain the support of business elites. In such cases, it is the responsibility of these states’ liberal economic partners to press for reforms—at the risk, however, of triggering even more nationalist backlash.

Supporters of the far-right Golden Dawn party at a rally in Athens, Greece, January 2015.

KOSTAS TSIRONIS / REUTERS Supporters of the far-right Golden Dawn party at a rally in Athens, Greece, January 2015.

 IF IT AIN’T BROKE, DON’T FIX IT

How, then, should leaders respond to the rise of nationalism? The first step is to recognize that the tension fueling contemporary nationalism is not new. It is precisely the tension identified by Polanyi, which the embedded liberal order of the postwar years was designed to manage: the contradiction between free markets and national autonomy. Illiberal nationalism has never been particularly successful at governing, but it is a temptation whenever liberalism drifts too far away from democratic accountability.

Historically, this contradiction has been resolved only through an order of democratic welfare states supported by international institutions, which grant them the policy flexibility to adjust to market fluctuations without inflicting undue pain on their citizens. Resolving today’s nationalist dilemma will require abandoning laissez-faire economics and unaccountable supranationalism and returning to the principles of embedded liberalism, updated for the present day. This, in turn, calls for a revival of the basic practices of postwar liberalism: national-level democratic accountability, economic coordination through international institutions, and compromise on competing priorities.

Today, political polarization makes compromise seem unlikely. Both illiberal nationalists and cosmopolitan elites have, in their own way, doubled down on one-sided solutions, seeking to rout their opponents rather than reach a durable settlement. Trump calls for a border wall and a ban on Muslim immigration, and his opponents continue to speak as if immigration and refugee policy is a matter of abstract legal and moral commitments rather than a subject for democratic deliberation. In Europe, meanwhile, the Germans cling to austerity policies that punish countries such as Greece and Italy, and illiberal populists fume against EU restrictions on their autonomy.

Yet the very failure of these one-sided measures may open up space for a renewed embedded liberalism. In the United States, President Barack Obama’s Affordable Care Act, which has mostly survived despite egregious assaults from the right, is a clear example of what a modern embedded liberal solution might look like. It strengthened the welfare state by vastly expanding access to state-subsidized health care and accommodating the needs of the private sector—an echo of the domestic capital-labor compromises that made the postwar order possible.

Similar arrangements might be sought on immigration. For instance, rich countries might agree to coordinate investment in poorer ones in order to stabilize migration flows by improving conditions in the source countries. These arrangements should be institutionalized before the next crisis hits, not improvised as they were in 2015–16, when Germany and the EU hurriedly struck a deal with Turkey, paying Ankara billions of euros in exchange for housing refugees. And although international institutions such as the EU should play a role in coordinating immigration policy, democratic states must be allowed to tailor their own policies to the preferences of their voters. Pressuring countries to accept more migrants than they want simply plays into the hands of illiberal populists. And giving the populists some of what they want now may improve the prospects for embedded liberal compromises in the future. In December 2018, Hungarians began protesting in massive numbers against their nationalist government’s policy of forced overtime, which had been enacted due to labor shortages. Faced with such problems, some of the country’s anti-immigration zealots may soon begin to reassess their stance.

In the essay in which he coined the term “embedded liberalism,” Ruggie noted that institutionalized power always serves a social purpose. The purpose of the postwar order, in his view, had been to reach a compromise between the competing imperatives of liberal markets and national autonomy. Today’s crisis of liberalism stems in large part from a loss of this purpose. The institutions of the present international order have ceased responding to the wishes of national electorates.

The evidence of the past century suggests, however, that democratic accountability is necessary for both political stability and economic welfare. And even today, nation-states remain the most reliable political form for achieving and sustaining democracy. It is likely impossible to remake them in order to better conform to the needs of global markets and transnational institutions, and even if it were possible, it would be a bad idea. Instead, defenders of the liberal project must begin adapting institutions to once again fit the shape of democratic nation-states. This was the original dream of the embedded liberal order; now is the time to revive it.

Durch die weitere Nutzung der Seite stimmst du der Verwendung von Cookies zu. Weitere Informationen

Die Cookie-Einstellungen auf dieser Website sind auf "Cookies zulassen" eingestellt, um das beste Surferlebnis zu ermöglichen. Wenn du diese Website ohne Änderung der Cookie-Einstellungen verwendest oder auf "Akzeptieren" klickst, erklärst du sich damit einverstanden.

Schließen